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福建厦门建设应用监管业务子库推动线上线下一体化监管实践探析

发布时间: 2017-06-21 10:01:03   发布人:本站编辑  浏览次数:   来源: 本站原创

 

编者按
  国家工商总局局长张茅多次强调,要加快构建线上线下全覆盖、全业务领域分工协作、齐抓共管的市场监管新格局。国家工商总局2015年下发的《关于加强网络市场监管的意见》明确提出“构建线上线下一体化的网络市场监管工作格局”。《意见》指出,网络市场监管是工商行政管理职责整体延伸至网络领域的全局性工作,推进网上网下一体化监管,各业务条线部署工作要同时涵盖网上和网下。
  福建省厦门市市场监管局依托网监系统建设和应用监管业务子库,促使线上线下一体化监管真正体现在监管执法实际中,取得了一定成效。本期刊发相关文章,供读者借鉴和思考。
 
实施线上线下一体化监管的必然性
 
近年来,我国网络市场发展迅猛,2016年实物商品网上零售额占社会消费品零售总额的比重为12.6%,增速是社会消费品零售总额增速的2.5倍,网络市场已成为拉动社会消费的重要推动力。
  在网络市场高速发展的过程中,两条主线齐头并进,一条是发展,网络市场的功能已从早期单纯的提供网络购物发展到除商品生产外几乎无所不包;另一条是监管,自2008年7月国务院“三定”方案将“监督管理网络商品交易及有关服务的行为”职能正式赋予国家工商总局以来,全国各地工商和市场监管部门持续加大网络市场监管力度,一个明显的标志是,全国45个副省级以上工商和市场监管部门大多设立了独立的网监机构。
  伴随着网络市场的发展,网络市场违法行为也呈现数量激增、类型复杂的特征。以厦门为例,2016年,全市查办网络违法案件91件,案值152.58万元,分别比2015年增长106.8 %和157.7%,案件类型涉及不正当竞争、侵犯知识产权、虚假宣传、违法广告、违反食品药品安全法律法规等。不容置疑的事实是,网络市场违法行为呈现的多样性和复杂性特征,已远远超出工商和市场监管部门网监机构的监管能力。面对新形势,国家工商总局2015年下发的《关于加强网络市场监管的意见》明确提出“构建线上线下一体化的网络市场监管工作格局”的要求。《意见》指出,网络市场监管是工商行政管理职责整体延伸至网络领域的全局性工作,推进网上网下一体化监管,各业务条线部署工作要同时涵盖网上和网下。在2016年全国网络市场监管专项行动部署会议上,国家工商总局局长张茅强调,要加快构建线上线下全覆盖、全业务领域分工协作、齐抓共管的市场监管新格局。
  由于网络市场违法行为线上线下具有同一性,推动线上线下一体化监管必然成为开展网监工作的总要求。如何落地线上线下一体化监管的要求?笔者认为,必须回到网络交易的特点和网监工作的本质分析问题:一是网络交易具有虚拟性的特点,依法监管网络交易行为,必须把虚拟主体还原为真实主体;二是就交易行为本身而言,线上和线下并无本质区别,现有法律法规也多数适用规制网络交易行为,相应的监管机构也无须有所区别。
  现实问题是,工商和市场监管部门在开展线下监管工作方面已经积累了丰富的经验,各业务条线监管工作向线上延伸,如何找准抓手?
 
建设监管业务子库的背景
 
国家工商总局对网络市场监管的总体指导思想之一是“以网管网”。2012年总局上线运行了网监平台,2015年上线运行了全国网络交易平台监管服务系统,今年即将上线运行全国电子商务网站监管服务系统。厦门市局于2013年初上线运行了厦门市网络商品交易监管系统。同期,全国各地工商和市场监管部门的网监系统也纷纷上线运行。这些系统的运行,基本实现了网络交易虚拟主体的身份还原和部分线上违法行为的发现等监管功能,逐渐成为网监机构开展监管工作的利器。
  那么,在线上线下一体化监管的总体要求下,如何促使现有网监系统为其他业务条线依法规制网络市场违法行为提供更有效的支持呢?通过与相关监管机构深入沟通和探讨,厦门市局网监处提出了建设监管业务子库的概念,并应用厦门市局网监系统进行了初步探索,取得了很好的成效。
  厦门市局网监系统经过两期建设,现已纳入网络经济户口主体数据库(以下简称主体库)中的网站2.42万个、网店7.02万个。在三年多的监管实践中,厦门市局网监处利用网监系统摸索出了一套行之有效的监管办法,但困惑是,兵器虽利,人手有限,包打天下力不从心,面对不同行业、如此众多的监管对象,如何让各业务条线把监管工作延伸到互联网上?而面对庞大且包罗万象的网站(网店)信息和崭新的监管领域,各监管机构同样存在困惑:一是不知道本监管机构监管范围内的监管对象有多少,二是不知道从什么地方着手监管,三是不知道如何开展监管。
  经过与其他监管机构多次探讨,最终结论是:何不按照不同的监管业务对庞大的数据进行分类,不同的监管机构对号入座开展监管工作,监管业务子库的概念由此诞生。
 
监管业务子库建设方式

根据监管职能建设监管业务子库
  适合监管职能比较行业化、单一化的监管机构,可将该监管机构所属监管行业的市场主体的网站(网店)从主体库中挑出,集中建成该监管机构的监管业务子库。比如,食品流通安全监督管理处,职能之一是组织实施流通环节食品安全监督检查和质量监测,该处可提出将全市已办理食品经营许可证且经营范围属于食品流通环节的市场主体的网站(网店)从主体库中挑出,建成食品流通监管业务子库。
根据监管行业建设业务子库
  适合监管职能跨多个行业的监管机构,可将每个行业的市场主体的网站(网店)从主体库中挑出,集中建成行业监管业务子库,根据监管行业的多少,一个监管机构可以建设多个监管业务子库。比如,保健食品化妆品监督管理处,职能之一是组织实施保健食品、化妆品监督管理,该处可提出将与保健食品和化妆品有关的行业网站(网店)分别从主体库中挑出,建成保健食品监管业务子库和化妆品监管业务子库。
根据监管任务建设业务子库
  适合某项监管职能涉及到主体库全部主体的监管机构以及针对性强、监管目的明确的监管任务,特别是各类专项行动。比如,广告监督管理处,监管范围涉及主体库所有网站(网店)的广告宣传行为。在今年初开展的互联网金融广告专项整治行动中,厦门市局根据省工商局下发的厦门市互联网金融平台(企业)名单,创建了互联网金融企业广告监管业务子库,开展针对互联网金融广告的专项监管工作。
  从以上分类可以看出,根据监管职能和监管行业建设的业务子库比较适合食药类监管业务,涉及此类业务的监管机构监管的行业专业性强,多数行业需要许可经营,涉及面相对狭窄,子库内的网站(网店)数量较少。一个行业建一个子库或一类监管职能建一个子库,基本可以满足监管工作要求。而根据监管任务建设的业务子库比较适合工商类监管业务,比如互联网广告监管、网络格式合同监管、打击不正当竞争行为、查处虚假宣传等,涉及这类监管业务的监管机构,监管范围广,几乎涉及所有行业。正因如此,根据不同时期、不同的工作重点和不同的监管任务建设不同的监管业务子库,可以灵活适应监管工作的要求。
  当然,根据监管职能和监管行业建设的业务子库与根据监管任务建设的业务子库也可兼容,即在以上两类业务子库中,还可以根据阶段性监管任务或专项行动要求再建设相应的监管任务子库。比如,针对婴幼儿配方食品专项整治行动可在食品流通监管业务子库中再建设一个婴幼儿配方食品监管子库。
  为了做到分类准确、针对性强,各业务子库的建设均由各监管机构提出监管业务关键字或相关许可证数据等建库条件,由网监处或相关监管机构借助网监系统在现有主体库内建立该业务处室的子库,一个监管机构可建立多个监管业务子库。
  目前,厦门市局已根据各监管机构的监管职能在网监系统中建立了药品流通、保健食品、化妆品、医疗器械、食品流通、食品生产、网络餐饮服务、互联网广告企业、互联网金融企业、农资监管、驰著名商标监管、网络汽车销售等12个业务子库,纳入子库监管范围的网站和网店共有2.83万个,基本实现了各监管机构业务全覆盖。
  在具体操作方面,各监管机构可查询主体库全部数据。但根据业务归口原则,只能操作与本监管机构监管工作相关的数据,包括建立监管业务子库以及把网站(网店)数据移入或移出监管业务子库。
 
监管业务子库的具体功能
 
建设监管业务子库的目的是更好地落实线上线下一体化监管要求,方便各监管机构应用网监系统有针对性地开展监管工作。因此,网监系统所有监管功能均应适用业务子库的需求。
数据支持
  各监管机构的监管人员登录网监系统后,系统根据用户名自动识别用户身份,并以该用户所在监管机构的子库为数据支持,便于其迅速开展监管工作。
开展单项检查
  各监管机构的监管人员可通过网监系统的“网监一键搜”功能,根据主体登记信息或网站(网店)内容信息分别进行关键词搜索,对搜索结果进行筛查,快速发现检查线索,逐条或批量部署检查工作。此项监管功能操作简单,特别适合检查范围小、针对性强、要求迅速落实的监管工作。
落实专项任务
  监管机构的监管人员利用网监系统发起一个专项任务后,首先要建立搜索策略,通过关键词组合搜索批量结果,再从中筛查符合专项行动要求的线索,该机构负责人对任务和线索进行审核后即可发起相关专项任务。此项监管功能,操作比较复杂,对监管业务水平和网络技术有一定的要求,适合检查范围大、涉及面广、需要一定时间才能完成的监管工作。
检查情况跟踪
  无论是开展单项检查还是落实专项任务,相关监管机构都可以在网监系统中从本机构、下级局对口机构或基层所三级单位中指定执行检查任务的人员,明确检查要求和检查截止时间。在检查过程中,各监管机构还可通过系统查看检查情况,随时跟踪和指导检查人员做好检查工作。检查人员对接收的线索进行网上和实地检查后,将检查结果通过网监系统反馈到相应监管机构,检查结果分为正常、加入案源、网站无法打开、行政指导、提请暂停接入、通过住所无法联系等六种,相应监管机构可根据检查反馈情况,对重点线索再作进一步跟踪处理。
  从2016年下半年开始,厦门市局部分业务处室结合实际监管工作,应用监管业务子库开展了多项监管工作:
  药品流通监督管理处应用药品监管业务子库组织开展了互联网心血管药品专项检查行动和互联网药品交易资质专项检查行动,共检查具备互联网药品交易服务资质的网站21个次、具备互联网药品信息服务资质的网站72个次、其他网络交易经营主体81户次;
  医疗器械监督管理处应用医疗器械经营监管业务子库组织开展了互联网医疗器械信息服务和交易品种分类排查行动、体外诊断试剂企业网站专项检查行动,分别对26个医疗器械生产企业网站和17个诊断试剂企业网站进行了检查,对其中10户未取得互联网药品信息服务资格证书的体外诊断试剂经营企业依法作出处理。
  餐饮服务食品安全监督管理处应用网络餐饮服务监管业务子库组织开展了网络订餐食品安全专项行动,共检查入网餐饮服务经营企业170户次,引导34户办理食品经营许可证。
  食品流通安全监督管理处应用食品流通监管业务子库开展流通环节食品安全“净网”专项整治行动,共下发71条线索,检查入网食品经营主体384个次。
  保健食品化妆品监督管理处应用化妆品监管业务子库开展化妆品专项整治行动,共检查网店125个,发现12个网店涉嫌无进口批准证书、无特妆批准文号、未备案经营化妆品,违法线索通过网监平台下发到基层监管所。
  广告监督管理处应用互联网金融广告监管业务子库开展了两次互联网金融广告整治行动,下发96条互联网金融企业广告线索到基层所。
 
监管业务子库应用面临的问题及思考
 
对线上线下一体化监管工作的认识存在偏差
  一种观点是,网监机构监管线上,其他处室监管线下,两者合起来就是线上线下一体化监管,这一观点人为地将监管工作割裂为线上和线下两个部分;一种观点是持观望态度,认为虽然工商总局早在2015年就提出了线上线下一体化监管的要求,但相关业务司局在2016年、2017年的业务工作中并没有作出具体部署,可以先观望,再等一等。
  对于上述观点,可以通过加强学习予以消除,而之所以持观望态度,是因为没有抓手,不知如何具体落实一体化监管的要求。笔者认为,应借助全国网络交易平台监管服务系统和全国电子商务网站监管服务系统的运行,把各业务条线监管工作结合起来,同部署、同检查;各地工商和市场监管部门在充分发挥上述两个系统提供线索和指挥协调作用的同时,发挥自建系统落实检查任务和查处违法行为的作用,相得益彰,互为补充,全面推进线上线下一体化监管。
未纳入业务子库又属监管业务范围的网站(网店)的监管问题
  依据现有法律法规,食品、药品、医疗器械、化妆品等行业需要获得许可方可开展经营活动,相关监管机构只将获得许可的企业的网站(网店)纳入监管业务子库,而未获得许可擅自从事经营的主体网站(网店)排除在子库以外。相关监管机构一些人认为,他们只管证照齐全的主体,未获得许可的,不属于他们的监管范围,应由办案机构去查办。笔者认为,这一观点理论上是无误,但如果不从监管角度着手去引导企业申办经营许可,而只是简单地由办案机构立案查办,办案机构没有足够的力量去查办如此多的案件,同时也不符合监管促进发展的要求。
  借鉴国家食药监总局下发的《互联网医疗器械经营监督检查工作方案》,该方案把未取得医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证或第二类医疗器械经营备案凭证从事互联网医疗器械经营的、未取得互联网药品信息服务资格证书从事互联网医疗器械经营的以及经营未取得医疗器械注册证或第一类医疗器械备案凭证医疗器械产品的,列入重点监测和检查内容,明确了无论是否取得许可,只要是从事互联网医疗器械经营行为的,都要加强监管。据此,相关监管机构可将主体库中从事医疗器械经营的网站(网店)一并纳入子库,比对相关主体资质后,对于未取得许可擅自开展网络经营行为的企业,可将线索下发到属地基层所检查落实;而对于未取得证照又无法确定经营场所的非法网络经营主体,可将线索反馈给网监机构,由网监机构根据《厦门市市场监督管理局网络交易无照无证经营主体信息核查处理暂行办法》,牵头组织开展无照无证网络经营主体信息核查,并通过已建立合作关系的互联网科技企业的搜索引擎、浏览器等公共互联网渠道,点对点发布核查公告,直至发布关于该无照无证网络经营主体的主体资格和经营资格提示信息,提醒消费者和经营者谨慎选择交易。
如何做到对主体库内所有网站(网店)监管到位
  理论上讲,主体库内所有网站(网店)都应纳入监管范围,但实际上很难做到。网络经济发展十分迅猛,科技创新日新月异,新的经营方式和经营手段层出不穷,而监管人员被繁重的日常监管任务所压,很难有时间考虑和应对新的网络违法行为,对于网络市场中出现新的经营方式和手段,也缺少专门的、专业的人员进行研究、作出判断,监管过严,有制约地方经济发展之嫌,监管不到,有失职渎职的风险。如果对纳入主体库的所有网站(网店)履行全部监管责任,恐怕会严重影响各地网监机构摸清家底的积极性。笔者考虑,可通过“双随机”抽查,对于抽到的设立了网站(网店)的企业,全面检查其线上是否有违法行为,而对于主体库中其他的网络经济户口则可通过关键词搜索等线上监管手段,再结合基层所的工作强度,适时适量地部署开展专项行动。在这方面,福建省工商局今年初下发的《福建省工商局关于印发市场主体“双随机”抽查实施办法的通知》已明确把“企业网站以及从事网络经营的网店名称、网址等信息”纳入抽查企业、个体工商户和农民专业合作社年报信息时应检查的内容;把“网络服务经营者及其网络商品交易、有关服务行为是否有违法行为”纳入抽查市场主体登记事项、经营行为时监督检查的内容。个人认为这是一项非常重要的举措,对通过“双随机”抽到的企业进行线上线下行为一体化检查,既体现了线上线下一体化监管的总体要求,也一定程度上回答了对纳入主体库的所有网站(网店)是否全部实施监管的问题。当然,涉及“双随机”抽查与未抽取到的市场主体存在违法行为的监管责任问题,是实施“双随机”抽查面临的共性问题,有待通过顶层制度设计予以解决。
 
□福建省厦门市市场监管局 董 麒
 

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